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1. 서론
한 국가의 사회정책 혹은 사회복지정책의 형성과정은 독특한 과정을 거쳐 결정되어져 간다. 가장 먼저 사회보험을 실시한 독일과 복지국가 영국의 경우를 살펴보더라도 서로 간의 정책 형성과정은 주류 이념이나 복지개념의 수준, 국가의 개입정도, 각종이해관계 집단들의 개입 여부에 따라 다르게 형성되었다.
대륙에서 시작된 복지국가의 개념들은 스웨덴의 상황에 따라 그 적용과 형성과정에 있어서 차이가 난다는 것은 당연한 결과일 것이다. 여기에서는 스웨덴을 중심으로 19세기 후반부터 2차 세계대전후에 이르기까지 사회복지정책의 형성과정과 특징들을 살펴볼 것이다. 먼저 스웨덴 사회에 대한 개괄적인 이해를 위해 몇가지 특성을 살펴보고, 당시의 시대적 상황과 정치권의 관계를 통해 복지정책의 형성과정을 다루고자 한다. 특히 스웨덴 복지정책의 특성으로 보편주의의 실현이 가능하게 하였던 연대성에 대한 서로 다른 배경들과 사민당의 정책들을 국가의 개입으로 이해하고 기술하고자 한다.
마지막으로 영국과 독일 등 대륙국가들과의 복지정책에 있어서의 차이점들에 대해서 간략히 비교해 보고, 스웨덴의 복지국가 모델의 미래에 대한 전망을 살펴보았다.
1. 스칸디나비아 국가의 특성
북구의 스칸디나비아 국가들은 복지국가의 발전과 역사에 있어서 중요한 역할을 해 왔다. 스칸디나비아는 동일한 민족으로 구성되어져 있으며, 효율적이며 실용적인 경제구조를 유지하여 왔고, 지역적인 특성은 자연스럽게 전쟁으로부터 보호하는 역할을 해 주기도 하였다. 이러한 것들이 결국은 스칸디나비아로 하여금 독특한 사회를 유지할 수 있도록 하였으며, 사회나 민주적인 사회발전에 기여하여 왔다고 볼 수 있다.
1) 복지국가에 대한 사회적 해석
북구의 특성에서 가장 많은 관심을 집중하게 하는 것은 이들 국가들의 사회정책에서 발견할 수 있다. 북구의 복지국가들의 특성은 복지국가에 대한 사회적 해석에 있는데 현대 역사를 새롭게 인식시킨 역할을 하였다. 자유주의자들의 개혁이 퇴색하기 시작하면서 복지국가에 대한 사회적 해석이 유럽의 발달에 중요한 개념으로 형성되었으며, 다른 국가의 기준이 되기도 하였다. 복지국가에 대한 사회적 해석은 복지정책들은 결국 노동자 계급의 승리로 인식되었고, 보편주의와 평등적인 사회정책을 실행할 수 있는 좌익의 능력으로 간주되었다. 이는 복지국가가 형성되기 시작하는 단계에서 노동자와 빈민이 중요한 집단이었기 때문이며, 결국 사회정책은 노동자들의 욕구와 주장과 연관되었기 때문이기도 하다.
전후의 스칸디나비아에서는 사민당이 등장하게 되었고, 연대를 위한 사회복지정책들이 현실화되기 시작하였다. 독일과 프랑스가 전후의 사회정책이 실패하게 되고, 영국에서의 복지 사상의 후퇴에도 불구하고, 북구에서는 평등적이고, 연대지향적인 사회정책이 등장하게 된다. 스칸디나비아에서는 평화적으로 프롤레타리아 혁명이 실현된 것이다.
전후에 입법화된 사회정책들은 사회적 해석과 구별된다. 그 이유는 좌파의 힘만으로 인한 성과가 아니라 포괄적인 사회정책으로써 부르조아정당의 협조와 참여가 있었다는 점이다. 여기에 비해 대륙에서 보편성의 실패는 좌파의 무능력이라기 보다는 개혁이 급진적이었고 재분배를 위한 야심 때문에 실패하였다고 볼 수 있다.
2) 사민당의 장기집권
사민당이 본격적인 사회개혁을 통한 복지정책을 수립하기 시작한 것은 1932년 그들이 정권을 획득한 이후라고 할 수 있다. 물론 자유당의 집권시기에 보편적인 연금정책이 최초로 실시되었음에도 2차대전이후에 이르기까지 지속적인 정책을 실시할 수 있었던 사민당의 역할을 무시할 수 없을 것이다.
사민당의 특징은 시대적 상황과 국민들의 요구에 대응하는 면에서도 다른 정당과 달랐다. 보조연금에 대한 논의 과정에서 사민당은 지금까지 노동계층을 위한 정당이라는 이미지에서 벗어나 화이트-칼라를 주대상으로 한 정책을 제안함으로써 새로운 시대적 상황에 맞게 융통성 있는 접근을 시도한 것이다. 결국 기존의 농민당과의 연정은 끝나게 되었지만, 새롭게 등장한 임금노동자들을 사민당의 지지자로 끌어들이는데 성공함으로써 보수당과 중도당을 압도할 수 있었다.
3) 문화적 특성
스웨덴에서의 보편주의적 사회복지 정책이 적용될 수 있었던 이유는 여러 가지로 해석할 수 있을 것이다. 그러나 여기서 주목할 점은 스웨덴의 고유한 문화적 가치들을 무시할 수 없다는 점이다. 다른 시민들에 대한 동질감과 서로 가진 것을 나누며 살아갈 수 밖에 없었던 작은 나라에서 이러한 전통이 오래 전부터 이어져 왔으며, 이점이 보편주의적 사회복지정책을 실현하는데 보다 용이하게 작용하는 역할을 하였다고 볼 수 있을 것이다. 자유당과 보수당이 정권을 차지한 시기에도 사회복지정책은 일관성있게 지속될 수 있었던 것도 이러한 이유에 있다고 본다. 결국, 스웨덴 사회보험의 특징은 결국 1930년대나 2차 세계대전 이후에 사민당이 정권을 유지하였기 때문이라고 볼 수도 있지만, 이미 20세기 초반부터 보편적인 사회보험이 입법화되었다는 것은 특정한 계층에 사회적 관심이 집중되었다기 보다는 보편적이고 평등적인 관점을 가지고 있었다고 해석할 때 문화적 특성이 더욱 설득력 있게 다가올 것이다.
또한 스웨덴의 복지정책은 초기에 다수 대중을 차지하고 있었던 농민들의 요구로부터 시작되었다는 점도 노동자나 좌익에 대한 대응으로 등장한 독일의 가부장적 복지정책이나 영국의 초기 복지정책과도 차이가 있다.
2. 스웨덴 정치체계
1) 정당
스웨덴 민주주의는 다당제도에 기초하고 있다. 스웨덴에 근대적 의미의 정당이 출현한 것은 산업화가 일어나기 시작한 때 부터이다. 현존하는 정당들 가운데서 가장 오래된 것은 스웨덴 사회민주주의 노동당으로 1889년에 창설되었다.
스웨덴의 정당들은 정치적 이념에 따라 흔히 사회주의계와 비사회주의계로 구분된다. 의회의 원내정당 가운데서 사민당과 공산당이 사회주의계 블럭을 형성하는 반면에 기타의 정당인 중앙당, 보수당, 국민당은 비사회주의계 블럭을 형성하고 있다. 이들 3개의 비사회주의계 정당들은 1976년 선거후 연립정부를 수립함으로써 상호간의 연대성을 표시했다.
(1) 사회민주주의노동당 (SAP)
사민당이라고 불리우는 이 정당은 스웨덴에서 가장 큰 정당으로 1889년 창당되었다. 사민당은 1932년부터 1976년까지 40년 이상을 집권해 왔다. 선거에서는 수십년간 45%이상의 지지를 확보하여왔고, 주로 산업노동자들의 지지 기반을 배경으로 중추세력은 각급 노조단체들로 구성되어 있다. 자연히 당과 노동운동 단체와는 강력한 유대관계를 맺고 있다. 사민당은 창당초부터 민주적 사회주의 노선을 채택하였다. 기본 정책으灌?고용안정과 모든 국민의 취업권리를 보장하는 것으로써 이의 실현을 위해 노력하여 왔다. 또한 모든 인간의 동등한 가치를 인정하며, 공평한 부의 분배를 통한 평등주의를 신장시키려 하였고, 이 목표를 위해서 인간 상호간에 보다 더 적극적인 연대성을 표시해야 된다고 주장한다. 오늘날 스웨덴이 복지국가가 된 것은 무엇보다도 사민당의 장기집권하면서 이룩한 계속적인 개혁정책에 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.
(2) 공산주의 좌익당
스웨덴의 공산당은 공산주의 좌익당, 공산주의 노동당, 스웨덴 공산당으로 나누어져 있으며 좌익당은 원내정당을 형성하고 있으나 제일 소수당이다. 좌익당은 사민당의 정책이념보다 더 나아가 생산수단의 국유화를 통해 사회주의 사회체제를 실현하려는 것이다. 다른 공산당과는 달리 현국가체제를 전복하려하지 않고 자유선거와 의원내각제를 지지하는 것이 특징이라고 할 수 있다. 좌익당은 노동자들의 생활조건을 개선 옹호하는 것을 당의 주요임무로 여기고 있으며, 취업권, 물가억제, 고임금, 사회 및 직장에서의 환경개선등을 추구하는 정당이다. 이들을 지지하는 세력은 노동자와 대학생층들이다.
(3) 중앙당
중앙당은 1910년에 결성되었으며, 농민연합당이란 이름으로 농민의 이익을 대표하는 정당이다. 이름을 변경하고 나서는 도시지역의 지지자도 확보하고 있으나 당의 지도세력은 아직도 농업분야에서 나오고 있다. 중앙당은 주거환경 개선을 위해 대도시 집중반대 정책을 주장하며, 1976년 선거에서는 24%를 얻어 두번째로 큰 정당이 되었었다.
(4) 국민당(자유당)
국민당은 원래 보통, 평등 선거권을 확보하기 위해 일하던 단체로 출발하여 1930년대 스웨덴자유당과 자유국민당이 통합되어 현재에 이르고 있다. 이 정당은 자유주의사상을 지지하지만 동시에 사회적 자유주의를 표방함으로써 적극적인 사회참여를 강조한다. 대체로 자
유경제 체제를 지향하는 한편 사회적 약자를 보호할 수 있는 사회정책을 펴나가려고 한다. 이당을 지지하는 세력은 주로 공무원과 기업가이며, 금주조직과 신교파운동 단체가 지지하과 있다.
(5) 온건파 보수당
보수당은 우익당으로 불리우며, 국민일반에게 보통, 평등선거권을 부여하려는 개혁에 반대한 구식의 보수당이다. 당의 주요 정책으로는 자유경제 체제와 개인의 자유를 최대한 옹호하고 강력한 국방, 왕과 교회의 역할을 계속 존속시키려는 것 등이다. 보수당은 세금정책이 개인의 자유를 제한하는 한 인간의 선택의 자유, 개인의 완전한 독립은 실현될 수 없다고 보며, 이들의 지지자들은 기업가와 고급공무원들이다.
2) 이익단체
스웨덴의 정치나 행정에서 정당 못지 않게 큰 영향력을 미치고 적극적인 참여를 하고 있는 단체가 바로 각종 이익단체들이다. 이들은 주로 이해를 같이하는 동업자끼리의 모임으로써 산업노동자, 사무직 근로자, 전문 직업인, 농민, 소기업인, 실업가, 지주, 신교파 교인, 절대금주주의자, 체육인 등 다양하며, 전국적인 조직을 갖고 있다. 이들 중 주요 단체들은 1800년대 말경 대중운동으로 부터 시작하여 오늘에 이르고 있다. 만일 그들 자신의 특수 이해관계와 관련된 안건을 가지고 정부가 자문회의를 열 경우 이들에게도 대표자를 임명하여 회의에 참석시킬 것을 정부로부터 요청받는다. 회의 결과에 대한 보고서가 완료되면 정부는 직접 또는 간접적으로 해당 이익단체들에게 사본을 배부하여 서면논평을 해주도록 요청하는 등 자기 집단의 의사를 충분히 반영할 수 있는 기회를 가질 수 있다.
II. 스웨덴 사회세력들의 성장과정
스웨덴의 복지모델은 최대주의적, 제도적, 사회주의적 복지국가의 개념이다. 전체인구를 대상으로 시장에서 발생한 빈곤과 불평등을 해소하기 위한 소득, 의료, 주택, 교육, 노동조건등에 기준들을 설정하여 조세나 재분배정책을 이용하여 평등과 연대를 이루는 것을 목표로 삼고 있기 때문이다.
1. 1차세계대전 이전
1) 19세기 시대적 배경 - 산업화, 대중운동, 정치적 민주화
1870년대 산업화로 인한 농업의 구조변화로 인하여 대규모의 농촌이 해체되기 시작하였고, 농촌인구의 폭발에 비해 한정된 토지로 자영 농민의 분해가 진행되었다. 이로 말미암아 농촌의 빈곤화와 프롤레타리아화가 촉진되었다. 또한 이시기의 급격한 인구 증가로 인하여 전체 인구의 1/5인 100만이 미국등으로 이민하는 방법으로 농촌문제를 해결하려고 노력하였으나 농업사회에서 산업화의 전환 과정은 여전히 많은 문제점들을 남겨두고 있었다. 그러나 이러한 변화로 해체된 농촌은 도시에 풍부한 노동력을 제공할 수 있는 계기가 되기도 하여, 스웨덴의 제조업이 빠르게 발전할 수 있었으며, 새로운 산업국가로 등장하게 된다.
자유주의자들의 주축으로 형성된 선거권 운동도 활발하여 기존의 신분제도의 변화도 이시기에 일어나게 되고, 양원제로 바뀌면서 하원은 새로운 중간계급인 시민에 의해 충원되기 시작하였다. 그러나 여전히 상원은 소득과 재산을 기준으로 엄격하게 제한되어 있어서 귀족이나 상류계급이 주류를 이루었고, 투표권은 세금을 내는 사람에게만 제한적으로 인정되어있었다.(21세 성인남자의 20%,전체인구의 6%)
대중운동으로는 종교부흥운동, 절제운동등이 있었으며, 이러한 대중운동은 결국 노동자들의 의식을 각성시키고, 정치적 운동이 발전하는데 기여하게 되었으며, 노동운동에도 큰 영향력을 주었다. 이러한 대중운동은 목적은 서로 달랐으나 선거권을 쟁위하기 위한 참정권운동으로 발전하게 된다.
이 시기의 정당정치의 발전은 자유당을 중심으로 참정권 운동이 전국적인 운동으로 주도되었으며, 1911년 선거에서 승리한 자유당는 이후 참정권에서 국방문제가 정치적 이슈로 등장하게 되자 사민당과 갈등관계가 되기도 하였다. 사민당은 고전적인 사회주의 이념 전파 하는 것을 목표로 1889년 창설되었으며, 자유주의자들과 사회민주주의자들 사이의 정치적 연합은 참정권 운동을 통하여 자연스럽게 형성되었고, 그 후 복지입법에 큰 영향을 미쳤다.
스웨덴의 산업화 시기의 노동운동은 노동조합총연맹(LO)를 중심으로 노동자들의 참정권 을 요구하면서부터 시작되었고, 보수당은 사민당을 견제하기 위하여 비례대표제를 도입하여 정치세력을 유지하려는 노력을 보이기도 했다. 또한, 기업가총연맹(SAF)이 형성되어 보수당과 연계되기도 한다.
2. 2차세계대전 이전
1880년대부터 1930년대까지의 사회개혁의 열풍은 인구팽창으로 인한 농민의 프롤레타리아화와 빈곤문제, 자본주의 산업화로 인한 도시노동자의 주거, 건강, 빈곤문제의 대두, 주기적인 공황과 실업문제의 대두, 대중운동의 활성화로 인한 사회운동의 발전, 정당의 형성과 참정권투쟁 등을 통한 정치적 민주화 등의 복합적인 변혁기였다.
이 시기의 사회정책을 통한 사회개혁을 주도한 세력은 주로 도시자유주의자들을 중심으로한 자유당과 사회운동단체들에 의해서 이루어졌다. 이당시 사민당과 노동조합은 핵심적인 위치를 차지하지 못했다.
1) 자유주의의 전통
전국 사회사업협회(CSA)은 절제운동을 이끌었으며 상류층의 박애주의자들로 구성되었다.
CSA는 전국적인 학술회의를 개최하거나, 전시회나 대중강연을 통한 대중교육을 실시하고 사회 개혁의 필요성과 개혁 정책안을 제시하였다. 보수당에 대한 반대에서 뿐만 아니라 실업보험을 통하여 노동운동을 포섭할 수 있다는 점에서 실업보험을 지지하여 1911년 선거에서 승리하고 1913년 보편적이고 강제적인 노령보험(전국민대상)과 장애자보험을 법제화하는데 성공한다.
자유주의자들에 의해서 시도된 개혁의 내용들은 노동자만을 대상으로 하는 것이 아니고 모든 국민을 대상으로하는 보편주의를 특징으로 하였다. 노동자들에게는 소극적인 보호가 중심이었다.
2) 보수주의
1909년 LO에 의한 전국 총파업 이후 실업보험이 파업을 이끌고 임금인상 요구를 뒤받침한다고 보고 적극적으로 반대하면서 1914년 국방문제를 제기하면서 선거에 승리하게된다. 이시기의 사회복지정책은 관료들에 의해서 이루어지기보다는 집단적인 연대에 의해서 이루어졌다. 보수당은 1914년 실업위원회 설립하여 현금보조보다 직업 알선에 중점을 두었으며 구빈법의 전통을 유지하고자 노력하였다.
3) 사민당
노동자들을 빈곤에서 보호하기 위해 실업보험을 지지하였다, 1917년 선거에서 승리하였으며, 자유당을 중심으로 하는 연정에 참여하기도 하였다. 1921년 여성에게 투표권 인정하고 상원과 하원에서 완전한 평등선거를 입법화하는데 성공하면서 평등선거 이후 지속적인 지지율의 증가가 이어지게 된다. 실업문제에 대하여 국가가 실업자에게 일자리를 주고 임금을 시장임금 수준으로 지급하며, 장기적으로 노동시장정책과 기업활성화에 개입하여 각종 사회복지제도를 도입하였고 비용은 조세를 통하여 조달하였다. 1936년 선거에서는 농민당과 연합하여 대공황이후 사회적 자유주의자들과도 합의하여 실업, 빈곤, 사회문제에 대한 정부의 개입에 의한 제도개혁을 실시하였다.
사민당과 농민당 간의 연정은 1932년부터 1959년까지 이어졌으며, 경제위기 극복하는데큰 기여를 하였다. 또한 스웨덴 사회의 독특한 점으로 노동과 자본 간의 타협을 들 수 있는데, LO와 SAF사이에 맺어진 협약으로 노동조합의 조직과 활동을 인정하고, 기업주의 경영권을 인정하는 등 노사분규가 감소하고 산업평화가 이루어졌다. 사민당 집권 후에는 노동조합은 꾸준히 강화되었으며, 실업문제해결을 위한 사민당의 노력에는 보수당과 자유당도 완전고용정책과 실업보험정책에 동의하였다.
4) 농민당 (1914)
1917년 선거에 참여하여 보수당의 지지기반을 크게 약화시키는 역할을 하기도 한 농민당은 1932년 이후 사민당과 지속적인 연정으로 정치적 안정에 기여하였다. 주로 농민의 이익을 대변하는 역할을 한 농민당은 1930년대 이후 사민당과의 연정으로 보편주의 복지정책을 실시하는데 기여할 수 있었지만 1959년에 보조연금 문제로 사민당과의 연정은 끝을 내게 된다.
3. 2차 세계대전 이후.
사민당은 산업노동자들의 양적증가와 노동조합의 세력강화에 힘입어 포괄적인 사회정책들을 실시하였다. 노동계급의 강력한 지지를 기반으로한 사민당은 농민의 지지를 받는 농민당과의 연합은 사민당의 개혁정책의 제도화를 수월하게 하였다. 한국전쟁으로 인하여 지속적인 경제성장을 할 수 있었던 스웨덴은 1959년 의무적인 보조연금(ATP)을 둘러싼 대립에 의해 농민당과의 연정은 끝이나게 된다.
소득보장정책의 주요내용인 노령보험, 무능력자보험, 기본연금, 자녀수당, 질병수당에서 수혜의 자격과 정도가 과거의 자산평가에서 동일비율에 따른 혜택으로 바꾸었으며, 1948년 보편적인 균일 비율 연금제(연금은 실생활비에 상응하며, 조세를 통해 재정이 충당되었다.)는 모든 시민을 대상으로 하는 것이었다. 1932년 사민당과 농민당의 연정으로 복지대상자에 노동자, 농민을 포함하는 보편주의적 복지정책 원리가 지속되었으며, 1950년대 말부터 농민당과 연정이 붕괴된 이후에는 산업자본주의가 발달함에 따라 새롭게 등장한 화이트-칼라 노동자들이 증대함에 따라 임금노동자 일반을 대상으로 하는 복지제도가 발전하였다.
III. 스웨덴 사회복지정책의 형성과정과 특성
스웨덴의 사회복지정책은 복지국가에 대한 사회적 해석을 바탕으로 볼 때 일반 대중의 승리라고 할 수 있다. 또한 사민당의 정책을 통해서 전체 사회의 연대성을 체계화 시키는데 성공할 수 있었다.
스웨덴에서 복지정책은 전체 지역사회의 연대를 구체화하였고, 여기에는 계급의 차이에도 불구하고 모든 시민들을 포함시켰다. 이는 정액 기여와 정액 급부의 형태로 나타났으며, 세금을 통한 재정확보로 부담을 분산시켰던 것이다.
이러한 스웨덴의 독특한 특성은 보편주의에 입각한 사회보험의 적용을 사민당을 통해서 가능하게 하였으며, 자유주의와 보수주의가 시도하였던 다른 나라의 복지국가와는 구별되는 것이었다.
1. 스웨덴 사회복지제도의 형성과정
1) 20세기 초의 사회복지정책
19세기말의 사회복지제도의 형성은 다수를 차지하고 있었던 당시의 농민들의 이해관계와 밀접한 관계가 있었다. 농민들은 사회보험에 제외되는 것을 원하지 않았으나 보험의 갹출에는 반대하였다. 보편주의와 세금에 의한 재정확보, 재분배적 역할에 입각한 사회보험의 실시는 19세기 후반의 농업위기 시기에 처한 농민들이 그들의 노동조건을 개선시키려는 욕구들의 결과였고, 기여를 통한 사회보험은 농민들이 반대하게 된다.
비록 정치적 상황이 달랐다하더라도 스웨덴 연금개혁이 다른 대륙의 산업화하기 시작한 나라와 다른 점은 연대성에 입각한 입법이었으며, 이것이 가능하게 된 것은 아직 사회를 구성하고 있었던 농업 중심의 사회구조에 근본 원인이 있었다고 할 수 있다.
초기의 사회보험의 입법과정에서 사민당은 노동계층을 위한 사회보험을 지지하였다. 그러나, 대다수를 차지하고 있었던 농민이 포함되지 않은 사회보험 법령은 제정할 수 없었으며, 독립자영업자들도 고용주에 의해 지원 받을 수 있었던 노동자들에 비해 자신들이 불리한 것으로 인식하여 기여에 의한 사회보험은 반대하였다. 비록 대규모의 기업들은 불평이 없었으나 소영업 농민과 자영업자들은 그들이 직접 부담을 진다는 점에서 반대한 것이다. 19세기의 연금문제에 대한 해결을 시도한 노력은 실패하게 되었고 1913년에 제정된 연금은 계급이나 수입에 관계없이 모든 시민들에게 급부를 제공하는 것이었다. 소득비례에 의한 연금은 거부되었고, 개인적 필요에 따라 사보험을 보충하도록 하자는 것었다.
연대주의에 대한 승리로 사회정책은 시민적 권리로써 원조라는 개념에서 벗어날 수 있었으며, 일상적인 삶을 영위하는데 있어서 모든 이에게 필요한 것이라는 인식이 확립되었다고 볼 수 있다. 1913년에 제정된 스웨덴 연금보험법은 자유당 내각이 다른 정당의 절대적 지지하에 법제화된 것으로 노령연금과 노령부조를 겸비한 성격의 내용이었다. 노령연금은 보험의 원리에 기초하고 있으나, 부조의 경우는 자산검증이나 소득 검증을 거치도록 규정하고 있었다. 일정연령(67세)이상의 모든 국민을 포괄한 보편주의적 연금제도로 노동자들을 위한 계급정책적 연금제도인 독일과 차이가 있다. 스웨덴의 1913년 연금보험법은 그 당시 대다수의 인구를 차지하였던 농민들과 소지주들을 정치적으로 크게 의식한 결과로 지적되고 있다. 1930년대 초에 67세 이상 노령인구의 4분의 3 가량이 연금혜택을 받게 되었다.
2) 전후의 스웨덴
전후의 개혁은 1938년 사회복지위원회에 의해 시작되었으며, 우원회는 계속해서 지속되었다. 전후의 복지정책의 특징으로는 보편적인 연금, 현실성 있는 급부수준, 모든 시민을 대상으로한 건강보험 등으로 나타났다. 1946년의 입법은 보편적, 무조건적이며 일률적인 급부였으며 전국에 획일적인 비율을 적용하였던 1913년의 원칙들을 확대 적용시킨 것이다. 위원회의 목표는 자산조사의 폐지와 수직적 보편주의의 확대에 있었으며, 우파들도 임금노동자의 지지를 얻으려고 지지하는 면도 보였다.
그러나, 1946년 연금개혁은 경제발전에 힘입어 국부를 축적한 상황이었으며, 1942년 베버리지 보고서의 영향이 컸다. 모든 정당과 노총(LO)과 경총(SAF)도 환영하는 입장이었다. 1946년의 대개혁은 연금수령자에 대한 사전 자산검증제도를 완전히 철폐하고 모든 연금수령자들에게 균일한 정액연금을 보장하는 대개혁을 단행하였다. 가족정책과 주택정책 등의 사회개혁은 폭넓은 지지를 얻었으며 중산층의 희생으로 빈민에 대한 복지정책들이 아니라 연대성을 표현한 것이었으며, 이는 자유경제를 유지하기 위해 필요한 것이기도 하였다.
사민당은 보편주의적 연금정책으로 인하여 딜레마에 빠지기도 하였는데, 사민당은 화이트-칼라에 대한 입장을 재정립할 필요성을 의식하게 된 것이다. 이는 전통적인 사민당의 정책과는 다른 면이었기 때문에 보편주의에 대한 사민당의 입장은 혼란스러운 것이었다. 이는 1913년 연금개혁시의 사민당의 갈등에서 볼 수 있었다.
1956년 초 보조연금에 대한 논의에서는 두가지 대안이 위원회에 의해서 제안되었다. 다수파는 강제적이고, 소득에 비례한 연금, 모든 급여생활자를 포함하고 급여액은 소득이 가장 높았던 15년 간의 연금점수를 바탕으로 결정하자는 방안이었고, 보수당과 고용주들을 대표하는 소수파는 사적인 임의의 직업적 제도와 연계시키고 국가의 개입을 최소화하고 사적부문을 강조하자는 방안이었다.
1959년의 일반보조연금법(ATP)에 대한 논쟁은 1940년대부터 도시 중심의 고소득층과 사무직 근로자들을 중심으로 국민연금만으로는 노령기의 생활이 어렵다는 여론이 형성되기 시작하였고, 1950년대에 접어들면서 세금을 많이 납부한 이들에 대한 보상이 있어야한다는 여론이 비등 하게 하였다. 전후 스웨덴의 산업화는 급속도로 진행 되어 국부를 축적할 수 있었고, 사민당은 새로운 계급으로 대두되고 있는 근로자집단을 의식하여 국민연금과 별도로 소득연동의 연금제도를 도입하게 된다. 사민당은 국민연금과 병행한 공연금제도에 의해서 어느 정도 과거의 소득을 보상해주고, 그 운영은 국가통제의 연금기금에 의한다는 방안을 제시하였다. 이에 비해 부르조아정당은 일제히 반대하는 운동을 전개하였으나 농민당과 일치하지 않았다. 보수당과 자유당은 보조연금제는 사용자와 고용인간에 집단협약으로 이루어져야 한다는 제안을 했다. 스웨덴 경총은 보수당과 자유당의 제안이 1940년대와 50년대 초에 자기들이 제안한 모델과 일치하였기 때문에 이를 선호하였고, 노총은 불충분하다는 이유를 들어 이 제안에 반대하였다. 농민당은 개개인의 자발적 보험으로 기본연금인 국민연금을 보강하여 그 수준을 높이자는 제안을 하였다. 결국 사민당과 노총이 지지한 안이 채택된다.
일반보조연금제는 기본연금인 국민연금에 과거 재직 기간과 소득 수준을 반영하여 추가로 지급하는 또 하나의 독립된 연금제도이며, 연금수령자들이 경제적으로 더 여유를 누릴 수 있었다. 그러나 일반보조 연금제의 실시에도 불구하고 과거 재직기간이 짧고 소득수준이 낮아 혜택을 받지 못하는 이들을 위해서 1969년부터는 별도의 추가지원금을 지급하고 있으며, 1976년부터는 국민연금대상자의 연령을 65세로 정하였다.
2. 스웨덴 사회복지제도의 내용과 특성
1) 실업의 예방과 치유
스웨덴은 경제적 빈곤의 문제를 해결하는 방법으로 실업의 예방과 치유의 두 차원에서 예방에 보다 역점을 두고 있다. 실업문제를 해결하는 것은 시민의 경제적 복지가 국가에 의하지 않고도 독립적으로 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 구체적으로 정부는 노동시장에 의해서 자동적으로 조절되지 않는 노동력의 수요와 공급에 개입하여 직업훈련을 시키거나 과잉노동력을 노동력이 부족한 산업이나 지역으로 이동시키는 방법으로 실업을 예방하는 노동시장정책을 추구하였다. 실업문제가 심각하게 나타나지 않아 실업보험은 발달하지 않았는데 국가보다 노동조합이 이미 담당하여 왔음으로 국가는 실업보험보다 실업을 방지하는 노동시장정책에 역점을 두었고 또한 연금제도에 더 많은 관심을 가졌다.
2) 보편주의
노동시장정책을 통해서도 해결되지 않는 실업의 문제와 빈곤문제를 해결하기 위하여 스웨덴에서 사회보장제도가 실시되었다. 그러나 사회보장제도는 빈곤을 겪는 사람들만이 수혜자의 대상이 되는 것이 아니고 모든 스웨덴 국민을 대상으로 하는 사회보장제도의 보편주의 원리가 스웨덴 사회복지제도의 특징이다.
보편주의적 사회복지제도의 특징은 수혜범위의 포괄성과 보장의 완벽성이다. 연금의 수혜자의 수는 1980년 전체 인구의 1/3 정도였으며, 각종 연금혜택을 받았다. 기본연금 수혜자와 보조연금수혜자를 포함한 연금수혜자는 전체인구의 1/4에 해당되고, 질병보험의 경우 15세 이상 65세 미만 경제활동 인구의 54%가 혜택을 받았다. 또한 국가에 의해서 제공되는 혜택의 정도가 거의 완벽하여 사회보장에 의해 제공되는 시장 임금 대체율은 60%에서 90%까지로 나타나 있다.
3) 공공부문 피고용자의 급증
사회복지제도의 실시로 인해서 중앙정부나 지방정부에서 사회복지정책을 집행하는 교육, 의료, 사회 서비스 부문 피고용자들의 수가 급증하였다. 스웨덴에서 공공부문 피고용자가 급격하게 늘어난 이유는 의료, 교육, 사회복지에 종사하는 공무원이 급증하였기 때문이며, 전후 사민당의 연속적인 복지 확대정책은 이를 담당하는 행정조직과 공무원의 폭발적 증가를 낳아 고용구조 자체를 크게 변모시켰다. 그러므로 복지정책의 후퇴는 바로 대규모의 공공부문 종사자들의 이해에 반하기 때문에 강력한 저항을 받을 수 밖에 없다. 다시 말해서 복지제도가 행정제도나 정치조직에서 주변적인 지위를 차지하는 것이 아니라 고용의 차원에서나 사회 조직원리의 차원에서나 가장 핵심적인 지위를 차지하고 있기 때문에 스웨덴에서 복지제도는 되돌릴 수 없는 제도로서 정착되어 있는 셈이다.
IV. 대륙과의 차이 ( 독일, 영국 )
1) 영국
영국의 사회보험은 독일과는 달리 대중빈곤이라는 문제를 해결하고자하는 시도로 등장하게 되었다. 독일에 비해서 사회보험이 늦은 이유는 강력한 노동운동이 없었고, 정치적 경제적 자유주의 전통 때문이었으며, 강한 자조의 전통으로 공적 기관의 발달이 늦었다.
그러나, 영국의 사회보험은 독일에 비해 국가의 참여가 높았으며, 사회주의적인 요소가 강하게 나타났다. 또한 영국은 기존의 노동조합들을 존중하는 입장이었으며, 노동조합과 국가와의 연대가 이루어지는 결과를 낳았다.
스웨덴은 모든 계층을 포괄하는 개혁을 통하여 보편주의를 성공적으로 이룩하였고, 독일은 수평적 보편주의로써 노동자들에게 제한된 정책을 실시하였으나, 영국은 이들 나라와 달리 부분적인 수평적 보편주의를 달성하였다. 영국은 정액기여를 결정함으로써 수직적 재분배에 대한 저항을 줄일 수 있었으며, 개혁에 대한 반발을 줄일 수 있었다. 그러나 베버리지의 개혁과 실제 입법 내용은 완화된 것들이 있어 차이를 보여주고 있다.
영국의 베버리지 보고서는 모든 시민을 동등하게 포함함으로써 개혁가들의 지지를 받았다. 그리고 전후의 영국 상황에서는 오히려 보편주의에 대한 저항이 대륙보다는 적었고, 온건적이었다는 것도 보편주의를 적용할 수 있도록 용이하게 해 주었다.
스웨덴에서의 보조연금이 화이트-칼라를 위한 정책으로 정치적 목적이 되었으나, 영국에서는 베버리지에 의한 개혁의 후퇴로 육체노동자들이 특별한 관심을 보이면서 개혁이 진행되었다.
2) 독일의 사회보험
비스마르크의 사회보험 정책은 일반적으로 보수적이었고, 정치 조작적인 보나파티스트에 가깝고, 연대적인 성격을 갖는 것이 아니였다고 간주되어 왔다. 비스마르크는 사회보장이 더욱 절실한 하층 노동자와 농업노동자는 극빈구호의 대상으로 삼은 반면, 상층노동자들만을 우선적인 대상으로 하는 보험정책을 추구하였다. 독일의 사회보험은 수입에 따라 급부에 차별을 두었는데 이는 시장에 형성되어 있는 계층들의 차이를 반영하기 위한 것이었다.
또한 기여금에 차별을 두어 재분배적 효과를 반영하는 것도 아니었으며, 궁극적으로 노동조합운동의 활성화에 기여하게 될 노조금고의 자유화와 자율보험을 단호히 반대하였다. 이는 프롤레타리아를 위한 정치적 야심들을 반영한 것으로써 비스마르크의 사회보험은 노동자들에게 한정된 정책이었고, 억압적인 노동정책을 상징하는 '사회주의자금압법'이 제정된 이후에 이루어진 조치였다는 점에서 심각한 사회문제로 등장한 노동자를 효과적으로 통제하는 '지배정치'의 한 수단으로써 이해할 수 있다.
스웨덴에서은 독일처럼 산업화된 국가가 아니었고, 영세 자영업자들은 임금노동자들 만큼의 욕구를 가지고 빈민구호에 의지하고 있었으므로 근로자에 초점을 둔 사회보험은 국가의 사회적 구조의 특성을 무시한 것이라고 해석할 수 있다.
V. 결론
스웨덴 사회복지제도는 100년 이상의 장기간에 걸친 점진적인 개혁적 사회정책을 통해서 이루어졌다. 초기의 사회정책들은 주로 보수주의자들에 대립적인 위치를 차지하였던 자유주의자들에 의해서 이루어졌으며, 농촌의 붕괴와 산업화로 인한 노동자 문제를 해결하기 위하여 여러 형태의 복지제도가 도입되었다.
투표권의 확대로 인하여 점차 노동자들의 정치력이 강화되고 사민당의 의회진출이 중대함에 따라 자유주의자들을 중심으로 하는 자유당과 사민당이 연합하여 사회정책을 도입하게 된다. 그러나 초기의 사민당은 구체적인 정책적 대안을 가지지 못하였고, 자유당의 연금정책이 실시되었다.
본격적인 복지제도의 형성은 1932년 사민당이 집권한 이후이며, 케인즈 경제이론에 기초하여 실업을 제거하기 위한 완전고용정책과 사회복지정책을 통하여 스웨덴 사회를 안락한 가정으로 만들기 위해 연속적인 사회개혁을 추진하였다. 사민당의 장기집권으로 산업구조, 고용구조, 행조조직구조도 커다란 변화를 이루게 되었으며, 사회복지는 스웨덴 국민들에게는 당연한 권리로 국가에게는 당연한 의무로 인식되게 되었다.
지속적인 노동조합의 강화를 통하여 노동계급의 정치력을 이끌어 낼 수 있었던 사민당은 노동계급에만 제한적으로 주어지는 복지정책에서 벗어나 모든 국민이 복지수혜자가 되는 보편주의적인 복지정책을 실시하였다. 이러한 정책은 사민당이 정치권력을 장악하기 이전에 만들어진 1913녀 연금보험제도의 영향이기도 하였지만, 1932년 사민당과 농민당이 연합함으로써 복지대상자가 노동자, 농민을 포함하는 보편주의적 복지정책 원리가 지속될 수 있었다. 그 결과 초기의 복지 수혜자는 노동자와 농민이었고, 50년대 말부터 사민당과 농민당의 연정이 붕괴된 이후에는 화이트-칼라 노동자들이 증대함에 따라 임금노동자 일반을 대상으로 하는 복지제도가 발전하였다. 이것은 스웨덴 복지를 설명하는 이론의 하나인 계급정치적 모델의 타당성을 부여하는 역사적 경험이라고 할 수 있을 것이다.
80년대 중반 이후 복지강화주의와 복지축소주의의 대립이 경제침체와 국제적인 신자유주의의 등장으로 스웨덴도 변화를 맞이하게 되었다. 그러나 신자유주의자들은 강력한 노조와 운동단체들의 저항에 의하여 1982년 선거에서 거부당함으로써 북지국가의 위기를 둘러싼 스웨덴의 선택은 정치적으로 해결되었다. 그러나 지속적인 경제불안이 사민당의 사회정책에 부분적인 수정을 가져오고 있기도 하다. 재정적자의 폭이 커지고 경제침체가 장기화함에 따라 복지 지출에 대한 엄격한 통제와 공공부문의 고용제한 등의 새로운 규제가 등장한 것이다. 그러나 사민당의 긴축정책은 사회복지에 대한 축소를 의미하는 것이 아니라 사회복지를 위한 재정문제를 해결하기 위해서 도입된 것으로 보아야한다. 현재 스웨덴 사회복지제도는 조정국면을 맞고 있으며, 이러한 과정을 어떻게 경험하고 이 결과들을 퉁하여 스웨덴이 지닌 전통적 복지국가의 특성들을 어떻게 이어가게 될지 주목된다.
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(펌) 어제 표결이 신의한수였…